本溪市政府不承担工程款责任？最高法调解明确：政府设立的筹建处无独立法人资格，但可通过调解免除其付款义务——谢庆标律师解读最高人民法院公报案例案号：(2004)民一终字第98号

一、案例检索信息

二、案件基本情况

本案源于上世纪90年代本溪市一项重要的城市基础设施项目——集中供热工程。该工程由本溪市人民政府主导，主要资金来自世界银行贷款，目的是改善城市供暖、减少污染。

为推进该项目，本溪市政府于1992年成立了“本溪热电厂工程指挥部”，并在1993年设立了“本溪热电厂筹建处”（以下简称筹建处）。筹建处随后于1994年3月与沈阳某化建设工程总公司（以下简称化建公司）签订施工合同，将泵站、供热管道和换热站等工程交由其承建。

工程完工后，双方于2001年确认：总造价约2358万元，已付1133万元，尚欠968万余元。因长期未获清偿，化建公司于2003年起诉，要求本溪市政府支付欠款及利息、赔偿损失等。

一审法院（辽宁省高级人民法院）判决：本溪市政府、本溪热电厂、本溪市集中供热公司共同偿还欠款及利息。本溪市政府不服，上诉至最高人民法院。

在二审过程中，各方达成调解协议：化建公司放弃对本溪市政府的所有请求；欠款由本溪热电厂和本溪市集中供热公司分期支付；本溪市供热总公司为后期付款提供担保。

三、裁判观点通俗解读

这个案子看似复杂，其实核心就一个问题：政府设立的“筹建处”签了合同，钱没付清，到底该谁来还？

要理解法院的处理逻辑，可以从三个层面来看：

第一，筹建处不是“独立法人”，责任应由设立它的主体承担。

筹建处是本溪市政府为了推进供热工程临时成立的一个机构。它没有独立的法人资格——也就是说，它不能像公司那样独立承担责任。按照法律规定，这种由政府设立、代表政府行事的临时机构，其行为后果应当由设立它的政府来承担。

所以，一审法院认为：虽然合同是筹建处签的，但筹建处是政府的“手”，不是独立的“人”，因此本溪市政府作为设立者，理应承担付款责任。

第二，实际使用资产并受益的单位，也应一起还钱。

工程建好后，所有设施都转到了本溪热电厂名下，而本溪市集中供热公司与热电厂实际上是“一套人马、两块牌子”，共同运营供热业务，是项目的直接受益者。

这两家单位在一审中也明确表示：“我们愿意还钱。”法院据此认定，它们应当与政府一起承担还款责任。这体现了“谁受益、谁担责”的公平原则。

第三，二审通过调解改变了责任分配，但不否定一审法律逻辑。

值得注意的是，最高人民法院最终是以调解方式结案的。在调解中，化建公司主动放弃了对本溪市政府的全部诉求，只要求热电厂和供热公司还款，并由另一家公司提供担保。

这种结果并不代表法院认为“政府完全不用负责”，而是各方在诉讼过程中自愿协商、互谅互让的结果。根据法律规定，调解协议只要不违法，法院就应予以确认。

这也说明：即使政府依法可能要承担责任，但如果债权人同意免除，且其他责任方有能力履行，也可以通过调解实现债务清偿，同时减轻政府负担。

特别提醒：调解≠改判，法律规则依然清晰。

很多读者可能会误以为“最高法最后没让政府赔钱，说明政府本来就不该赔”。这是误解。调解是当事人处分自己权利的行为，不代表法院推翻了一审关于“筹建处无独立法人资格、政府应担责”的法律判断。

换句话说，如果化建公司坚持不让步，或者热电厂无力还款，那么本溪市政府仍然很可能要承担付款责任。

总结关键点：

这一案例对地方政府参与工程建设、设立临时机构、处理历史债务等问题具有重要参考价值。