政府特许经营协议未通过公平竞争程序签订属无效——谢庆标律师解读最高人民法院公报案例案号：（2018）苏07行初42号、（2020）苏行终1094号

一、案例检索信息

• 案件名称：灌云某孚环保科技有限公司诉灌云县人民政府等撤销政府特许经营协议纠纷案
• 审理法院：江苏省连云港市中级人民法院（一审）、江苏省高级人民法院（二审）
• 一审案号：（2018）苏07行初42号
• 二审案号：（2020）苏行终1094号
• 裁判时间：一审判决于2020年1月17日；二审判决于2021年7月29日

二、案件基本情况

本案涉及两个垃圾处理项目的“撞车”问题。2011年，灌云某孚环保科技有限公司（以下简称“某孚公司”）与灌云县人民政府签订协议，约定由某孚公司在当地投资建设生活垃圾处理项目，并获得28年特许经营权。此后，某孚公司开展了环评、规划、用地审批等一系列前期工作，但由于选址地村民反对等原因，项目一直未能实际建成。

到了2015年，灌云县政府又与另一家企业——光大某境（集团）有限公司（原光大国际公司）签订协议，授权其子公司在灌云县投资建设一个日处理500吨垃圾的焚烧热电联产项目，并授予30年特许经营权。该项目于2018年投入试运营。

某孚公司得知后认为，自己早在2011年就已取得特许经营权，政府在未解除原协议的情况下，又将同类业务授予他人，属于重复授权、程序违法，遂起诉要求确认该新授权行为违法并予以撤销。

三、法院裁判观点通俗解读

本案的核心争议在于：政府把一个涉及公共利益的特许经营项目（比如垃圾处理、供水、供气等）交给企业来做，是不是可以“私下指定”，还是必须通过公开、公平的竞争程序（如招标）来选择合作方？如果没走竞争程序，这样的协议是否有效？

对此，两级法院给出了不同但逐步深化的判断：

1. 一审法院：协议违法，但不撤销，只确认违法+责令补救

连云港中院认为，政府授予特许经营权必须依法通过招投标等公平竞争方式。而本案中，无论是2011年给某孚公司的协议，还是2015年给光大公司的协议，都没有走法定竞争程序，都存在程序违法。

但考虑到光大公司的项目已经建成并投入运营，若撤销授权，会影响全县垃圾处理，损害公共利益，因此法院没有撤销该授权，而是“确认违法”，同时责令县政府采取补救措施（比如对某孚公司进行补偿或协商解决）。

这种处理方式，相当于说：“你做错了，但事情已经这样了，为了大家的利益，先不动它，但你要负责善后。”

2. 二审法院：程序违法+重大明显违法=协议无效！必须纠正

江苏省高院则更进一步。它指出：像垃圾处理这类公用事业特许经营项目，国家明确规定必须通过招标、竞争性谈判等公平竞争方式选择经营者。这是法律的强制性规定，不是可有可无的“建议”。

本案中，政府在2015年直接与光大公司签约，既没有公告，也没有招标，完全绕过了公平竞争机制。这种做法不仅剥夺了其他企业（包括某孚公司）的参与机会，也破坏了市场秩序和法治原则。

更重要的是，这种“暗箱操作”属于《行政诉讼法》第七十五条所说的“重大且明显违法”——即错误非常明显、严重到连普通人都能看出来不对。对于这类协议，法院不能因为“项目已建成”就睁一只眼闭一只眼，否则会鼓励更多地方政府绕开法律，损害整体营商环境。

因此，江苏高院最终判决：2015年的《光大项目协议》无效！同时要求灌云县政府立即采取补救措施，确保垃圾处理服务不中断。

3. 为什么“无效”比“违法但保留”更重要？

这里有个关键区别：

• “确认违法但不撤销” = 协议继续有效，只是政府被批评；
• “确认无效” = 协议自始没有法律效力，等于“从来没合法过”。

后者对法治的维护更强。二审法院特别强调：如果只要项目建成了，就可以无视程序违法，那以后谁还守规矩？法治就成了一句空话。只有坚持“程序正义”，才能真正保护所有市场主体的公平竞争权，也才能构建良好的营商环境。

4. 对普通人的启示

虽然本案是企业告政府，但背后的原则与每个公民相关：

• 政府花纳税人的钱、管理公共资源，必须公开透明；
• 公共服务（如垃圾处理、供水、公交）的提供者，应该通过公平竞争选出，而不是“关系户”；
• 法律不仅约束老百姓，更严格约束政府——这才是法治社会的基石。

本案被《最高人民法院公报》2023年第11期刊载，说明最高司法机关高度认可这一裁判思路：政府签特许经营协议，不走公平竞争程序，就是重大违法，协议应认定无效，哪怕项目已建成。 这为全国类似案件树立了明确标杆。